《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》在保障油氣輸送安全和國家能源安全的同時(shí)，在具體執行中也產(chǎn)生了一些矛盾和問(wèn)題，影響到法律的實(shí)施效果。需要我們深入總結經(jīng)驗教訓，完善相關(guān)規定，改進(jìn)工作方法，推動(dòng)法律全面準確貫徹執行，為管道建設和安全運行創(chuàng )造有利的法治環(huán)境。本期我們邀請到國家管網(wǎng)基層單位的幾位負責同志，對話(huà)交流工作體會(huì )和修法建議，也歡迎廣大讀者參與討論。（郵箱：guandaobaohu@163.com）

 

管道保護法實(shí)施重點(diǎn)問(wèn)題的思考

石磊

西南管道天水輸油氣分公司

 

隨著(zhù)地方經(jīng)濟與社會(huì )的快速發(fā)展，城鎮化規模的不斷擴大，管道建設保護與城鎮規劃和道路、電力、水利等建設項目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮規劃區，與道路、鐵路、電力、水利等設施線(xiàn)路平行或重合問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，管道敷設無(wú)法滿(mǎn)足安全防護距離，路由選擇愈發(fā)困難。比如，在甘肅大部分地區，土地資源有限，城市分布在河道兩側，管道也沿河溝道無(wú)人、無(wú)建筑區域敷設，隨著(zhù)經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，城市公共設施和居民建筑逐漸包圍、吞噬管道周邊地帶，對管道安全和公共安全都帶來(lái)較大風(fēng)險。下面談幾點(diǎn)看法。

一是管道通過(guò)權問(wèn)題。管道保護法第三十條規定，在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內，禁止種植可能損壞管道防腐層的深根植物，禁止建溫室、建家畜棚圈、建房等。而民法典第三百三十一條規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)。由于管道用地沒(méi)有取得使用權，管道保護法做出的禁止性規定，與民法典規定相悖，容易引發(fā)爭議。如在甘肅隴東地區，天然氣管道一般是沿黃土塬或河灘溝道敷設，恰好經(jīng)過(guò)當地有限的可種植農作物區域。政府為了將有限的土地得到合理有效的使用開(kāi)發(fā)，統一規劃退耕還林、光伏發(fā)電、修建溫室大棚等，并給村民一定的經(jīng)濟補償。而管道保護法的相關(guān)規定，影響了土地使用效益的提高，這使得當地政府和群眾都難以接受，管道安全維護與當地村民經(jīng)常發(fā)生矛盾，同時(shí)也惡化了企地關(guān)系。

二是保護距離問(wèn)題。管道保護法第十三條規定，管道選線(xiàn)與建筑物構筑物應保持國家技術(shù)規范強制性要求的保護距離。第三十一條規定，在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所等，其距離應符合國家技術(shù)規范的強制性要求。但這兩個(gè)方面至今沒(méi)有出臺相應的技術(shù)規范。管道周邊不同間距可以規劃修建什么屬性的建構筑物，沒(méi)有可執行的法規和標準。有的建設單位就依據管道保護法第三十條規定，把居民點(diǎn)建設在5米之外。由于距離過(guò)近，一旦管道泄漏發(fā)生爆炸事故，將造成嚴重的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會(huì )影響。     

三是管道與城市規劃問(wèn)題。管道保護法第十二條規定，管道建設規劃經(jīng)審核符合城鄉規劃的，應當依法納入當地城鄉規劃。但這一規定沒(méi)有得到落實(shí)。如某地市政府規劃建設項目，用地約200畝，設計建造4棟4層員工宿舍，擬入駐1200余人，距離管道最近處僅57米。如項目建成將導致新增人口密集型高后果區，存在較大安全隱患。

針對上述問(wèn)題，提出幾點(diǎn)建議。

建立和完善補償機制。管道保護法第十四條規定，對于因管道通過(guò)給土地使用造成影響的，應給予補償。但該條規定過(guò)于原則無(wú)法操作，以致產(chǎn)生利益沖突。建議對十四條進(jìn)行修訂，即根據民法典關(guān)于地役權的規定，由當地政府部門(mén)組織管道企業(yè)和土地權利人簽訂地役權合同，明確雙方權利義務(wù)和補償標準，并進(jìn)行登記。

明確保護距離的紅線(xiàn)范圍。根據管道保護法第十三條、第三十一條規定，盡快制定相關(guān)國家技術(shù)規范的強制性要求。在管道周邊設置核心保護區、建筑控制區、應急響應區等，地方國土空間規劃避免在天然氣管道潛在影響范圍內規劃建設人員密集場(chǎng)所、易燃易爆場(chǎng)所、特殊場(chǎng)所等。防止高后果區無(wú)序增長(cháng)。

增加高后果區管理及協(xié)商條款。當可能出現新增高后果區時(shí)，管道企業(yè)應及時(shí)向地方政府匯報，并提出相應管控措施。在條件允許的情況下新建項目應避讓管道，無(wú)法避讓的情況下通過(guò)局部調整與增加安全措施，盡量降低風(fēng)險。如新建項目導致個(gè)人和社會(huì )風(fēng)險不可接受，應提出停止規劃建設或管道改遷等措施，徹底消除安全隱患。

 

作者簡(jiǎn)介：石磊，1976年生，現任西南管道天水輸油氣分公司安全總監、副經(jīng)理。

 

管道保護法需要及時(shí)修訂和完善

王波

西氣東輸甘陜輸氣分公司

 

管道保護法的實(shí)施，使得曾屢禁不止的違法占壓、第三方施工挖掘破壞等事件顯著(zhù)減少。第三方施工單位基本能按照規定開(kāi)展施工方案編制、審批，與管道企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議，確保了交叉施工時(shí)管道的安全。對影響地方政府或者企業(yè)規劃建設項目的管段，相關(guān)方能主動(dòng)出資配合管道企業(yè)改線(xiàn)。分公司管轄的西氣東輸一線(xiàn)和二線(xiàn)、中靖聯(lián)絡(luò )線(xiàn)、長(cháng)寧線(xiàn)輸氣管道干線(xiàn)等1120公里，跨越2省8市22縣，十年來(lái)管道沿線(xiàn)共計發(fā)生交叉施工近萬(wàn)處，與公路、鐵路等大型交叉施工上百處，由于依法加強施工的協(xié)調和監管，交叉施工均順利通過(guò)，保證了管道安全運行。

目前管道保護外部安全問(wèn)題比較突出，管道沿線(xiàn)村民維護自身權益的訴求增多，法律已經(jīng)難以適應形勢變化的要求，需要進(jìn)行修訂和完善。

一是法律對管道上方土地使用進(jìn)行限制，但補償措施不落實(shí)，企民矛盾突出。對多數管道企業(yè)而言，只是在建設階段取得臨時(shí)用地的權利，在管道運營(yíng)階段，管道企業(yè)并未取得土地使用權。我國現行法律法規等規范性文件未對管道通過(guò)地下的權利、義務(wù)作出明確界定�；�于管道安全運行的考慮，管道保護法第三十條規定了在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍內，列出10多種禁止行為，但法律卻并未對此作出如何補償的規定。

二是隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，個(gè)別條款已不適用于目前管道保護與未來(lái)發(fā)展需要。如管道保護法第三十條規定在管道上方禁止種植深根植物，由于管道防腐技術(shù)更多采用3PE防腐層，可很好的抵御深根植物根系的破壞，加上技術(shù)裝備的改進(jìn)，普通樹(shù)木對開(kāi)展管道維搶修作業(yè)影響極小。

三是法律對安全距離規定不明確，導致高后果區快速增加，帶來(lái)較大安全風(fēng)險。管道保護法立法初衷是為了解決管道違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動(dòng)屢禁不止，而對公共安全問(wèn)題規定的不夠具體。如第三十一條關(guān)于在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所與管道應保持的距離，規定“應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求”。由于缺少相關(guān)的國家技術(shù)規范，在面臨具體問(wèn)題時(shí)地方和企業(yè)往往各執一詞，無(wú)法形成統一意見(jiàn)。

結合以上問(wèn)題，建議對部分條款進(jìn)行修訂。

建議實(shí)行管道地役權制度，合理補償因管道建設導致土地利用受限、價(jià)值降低的損失，明確土地權利人應當履行的管道保護義務(wù)。由自然資源部門(mén)組織雙方簽訂地役權合同，對土地權利人給予補償，管道企業(yè)相應取得土地使用權利。

建議在不影響管道防腐層和巡護的前提下，適當放寬對種植深根植物的限制。修改管道保護法第三十條相關(guān)禁止性條款內容，在不影響管道防腐層和巡護人員通行的前提下，適當放寬核心保護區內對種植深根植物的限制，避免“一刀切”，導致土地資源浪費。

建議在管道中心線(xiàn)兩側和管道附屬設施周邊設置安全保護帶。管道保護法第三十條規定管道中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止修建建（構）筑物。但管道一旦失效，5米距離難以避免和降低群死群傷的嚴重后果，也無(wú)法滿(mǎn)足大口徑管線(xiàn)維修搶修需要。建議根據不同的介質(zhì)、壓力等級等管道具體參數，設置不同距離的安全保護帶，在安全保護帶范圍內禁止修建人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存場(chǎng)所，減少高后果區的形成。

 

作者簡(jiǎn)介：王波，1982年生，高級工程師，現任西氣東輸甘陜輸氣分公司副經(jīng)理。

 

推進(jìn)管道保護法修訂工作

張海亮

北方管道西安輸油氣分公司

 

《石油天然氣管道保護法》的實(shí)施對保障管道安全運行發(fā)揮了重要作用。分公司管轄蘭鄭長(cháng)干線(xiàn)和支線(xiàn)管道途經(jīng)甘、陜兩省，總長(cháng)806公里。我們夯實(shí)企業(yè)主體責任，深化企地合作，與沿線(xiàn)5市28區縣等簽訂五級管道保護協(xié)議，強化法治宣傳，聯(lián)合應急演練，有力推動(dòng)了管道企業(yè)隱患整治工作，改善了管道外部環(huán)境。面對新的情況和問(wèn)題，需要政府、管理部門(mén)和管道企業(yè)共同總結法律實(shí)施效果，推進(jìn)法律修訂進(jìn)程，以適應新時(shí)代管道安全保護的需求。

一是應明確管道與建筑物的保護距離�！遁斢凸艿拦こ淘O計規范》和《輸氣管道工程設計規范》規定埋地管道與建（構）筑物的最小距離不應小于5米。從近年來(lái)幾次大的管道事故來(lái)看，油氣管道事故影響范圍遠遠大于5米，比如運行壓力10兆帕、管徑1219毫米的天然氣管道，其爆炸影響半徑可能超過(guò)300米。

二是要處理好企民之間的利益矛盾。管道保護法第十四條規定：依法建設的管道影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償。由于補償沒(méi)有落實(shí)到位，對企地關(guān)系產(chǎn)生了不利影響。管道敷設采取“臨時(shí)用地、長(cháng)期占用”，沒(méi)有取得土地使用權利，維搶修需要動(dòng)土作業(yè)時(shí)，經(jīng)常產(chǎn)生糾纏不清的用地賠償爭議，甚至出現阻撓施工、漫天要價(jià)的現象。

三是第三方施工管理需要改進(jìn)。管道保護法第二十八條至第三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線(xiàn)兩側的建設等行為進(jìn)行了規范。但由于缺少相關(guān)執行細則，落實(shí)較為困難。如第三十一條規定凡是穿跨越管道等施工作業(yè)應事先向主管部門(mén)提出申請。但大量施工項目都屬于小型工程，過(guò)于繁瑣的審批手續反而會(huì )增加違章施工的風(fēng)險。

具體修訂建議如下。

補充完善第十三條規定。制定管道與人口密集型建筑物、易燃易爆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲存場(chǎng)所之間保護距離的強制性技術(shù)規范，明確可供操作的保護距離標準。規定管道規劃選線(xiàn)要落實(shí)安全距離的要求，對高后果區采取避繞措施，其他建設規劃也應避讓已有的管道。明確政府部門(mén)的項目審批責任和管道企業(yè)的主體責任，將油氣管道納入地方國土空間規劃一張圖，從源頭上防范高后果區風(fēng)險。

補充完善第十四條規定。對影響土地使用的情形給予實(shí)事求是的補償，明確保障管道維檢修用地的合法權利，取得公眾對管道保護工作的理解支持。

補充完善第三十一條規定。由政府牽頭，行業(yè)協(xié)會(huì )、研究機構和管道企業(yè)參與制定土地合理利用規劃指南，在管道中心線(xiàn)兩側一定范圍內設立管道保護區、應急響應區，以有效控制管道風(fēng)險，減少管道事故對周邊公眾和環(huán)境的影響。  

補充完善第三十五條規定。對中小型施工項目可實(shí)行“快捷審查、快速通過(guò)”，對重大施工項目開(kāi)展風(fēng)險評估或安全影響評價(jià)，并規定不同等級項目的分級管理要求和程序，配套制定相應的國標或行標，使法律條文的執行更具可操作性。

 

作者簡(jiǎn)介：張海亮，1983年生，高級工程師，現任北方管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法需要與時(shí)俱進(jìn)

孫鵬

西部管道酒泉輸油氣分公司

 

為推動(dòng)《石油天然氣管道保護法 》的有效實(shí)施，分公司員工數年如一日深入田間地頭、農戶(hù)家中、企事業(yè)單位開(kāi)展管道保護宣傳，提升了沿線(xiàn)群眾安全意識。2021年11月23日，分公司管轄的西三線(xiàn)管道本體發(fā)生裂紋泄漏，根據集團公司規定獎勵了發(fā)現者王治明10萬(wàn)元。當年地企還簽訂共管協(xié)議54份，聯(lián)合舉行高后果區應急疏散演練26次。聯(lián)合沿線(xiàn)公安機關(guān)開(kāi)展“一標三實(shí)”（標準地址、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位）核查，開(kāi)展武裝巡線(xiàn)39次，排查可疑房屋、可疑人員。會(huì )同管道保護主管部門(mén)嚴把第三方施工方案審批，有效降低了管道交叉施工風(fēng)險，保障了管道安全運行。針對管道周邊工業(yè)園區和新農村建設，會(huì )同主管部門(mén)督促有關(guān)單位采取重新選址、縮小規模、保持安全距離等措施，避免了新增人口密集型高后果區。

在法治實(shí)踐中，我們感到隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展，法律實(shí)施面臨一些問(wèn)題和挑戰，需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行修訂完善。

一是行政執法主體不落實(shí)。管道保護法第五章“法律責任”規定對實(shí)施危害管道的行為采取責令停止、罰款、限期拆除等處罰措施，但在實(shí)踐中由于缺乏執法主體，落實(shí)起來(lái)極為困難。管道企業(yè)從維護社會(huì )穩定出發(fā)，有時(shí)不得不妥協(xié)讓步，在增加企業(yè)運行成本的同時(shí)也降低了違法者的成本。

二是高后果區管理難度大。管道周邊新農村建設、工業(yè)園區擴建、招商引資項目投建、旅游景點(diǎn)開(kāi)發(fā)及配套設施增加等，均可能形成新的人員密集型場(chǎng)所，管道保護法第三十一條對此規定過(guò)于原則，難以控制不斷新增的人口密集型高后果區。

三是補償賠償缺乏統一標準。管道保護法規定，因管道通過(guò)影響土地使用的要進(jìn)行補償、因維搶修活動(dòng)造成損失的要進(jìn)行賠償。但由于缺乏具體補償、賠償標準，有時(shí)出現漫天要價(jià)的情形，如果得不到滿(mǎn)足，可能阻攔線(xiàn)路巡線(xiàn)和施工。

四是相關(guān)單位缺少協(xié)同機制。管道與鐵路、公路等線(xiàn)性工程交叉伴行，不時(shí)穿越水利、林地、草原等保護區，當發(fā)生應急情況時(shí)，需要各方鼎力支持，共同排除隱患，法律應對此作出明確規定。

為此提出以下幾點(diǎn)建議。

與相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調銜接。如管道保護法第十四條補充：管道敷設用地可根據民法典規定，管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，明確管道通過(guò)權利和土地權利人獲得利益補償權利。第五十五條修改為：違反本法規定，實(shí)施危害管道安全的行為，造成著(zhù)火爆炸、管線(xiàn)泄漏、管線(xiàn)停輸等嚴重后果，構成犯罪的，依據刑法有關(guān)規定嚴肅追究刑事責任，并根據造成的損失承擔相應的民事責任。

加大對違法行為的處罰。建議提高處罰幅度，對單位處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對個(gè)人處一千元以上兩萬(wàn)元以下的罰款；故意或多次違反本法行為按照雙倍進(jìn)行處罰或給予治安管理處罰，并關(guān)聯(lián)到個(gè)人、企業(yè)征信。

完善高后果區管理規定。建議第三十一條補充以下內容：嚴格控制管道周邊形成人員密集型高后果區，在管道周邊修建人口密集型建筑物，應當經(jīng)縣級以上政府主管管道保護工作的部門(mén)審批，并在設計和安評中明確管道保護措施及風(fēng)險管控要求。

建立應急響應聯(lián)動(dòng)機制。建議在第四章增加一條：管道企業(yè)與鐵路、公路、水利、林草、通信等單位應建立隱患治理、應急響應聯(lián)動(dòng)機制，相關(guān)單位應積極配合，相互提供便利和支持，不得阻撓拖延。

制定地方管道保護法規。建議制定甘肅省管道保護條例，對管道通過(guò)權、安全距離、高后果區管理、補償賠償標準、行政執法等，作出具體規定。

 

作者簡(jiǎn)介：孫鵬，1985年生，高級工程師，現任西部管道酒泉輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

運用法律手段管控高后果區

龍小東

北方管道長(cháng)慶輸油氣分公司

 

油氣管道作為國家重要的能源基礎設施，是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的“生命線(xiàn)”�！妒�油天然氣管道保護法》施行十多年來(lái)，在保護管道安全、國家能源安全和公共安全中發(fā)揮了重要作用。但是隨著(zhù)城鄉經(jīng)濟發(fā)展，管道周邊環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護工作面臨許多新情況、新問(wèn)題，高后果區便是其中突出一例。

石蘭原油管道于2010年10月建成投產(chǎn)，起自寧夏中衛市石空鎮，止于甘肅蘭州市西固區，線(xiàn)路全長(cháng)324 km，管徑457 mm，設計輸送壓力8 MPa。穿越了國家級開(kāi)發(fā)區蘭州新區。目前石蘭線(xiàn)高后果區共有46段，長(cháng)度為63.202 km，占管線(xiàn)里程的19.51%。Ⅲ級高后果區共有3段。一些居民樓、工廠(chǎng)設施、道路建設等與管道近距離布設或者交叉，例如，地處石蘭線(xiàn)319#樁的人口密集型高后果區，管道周邊兩側有31棟高層住宅樓，還有1處加氣站及一些村莊、工廠(chǎng)等。分公司采取了以下管理措施。

超前設計。為避免油品泄漏及環(huán)保風(fēng)險，對順河道鋪設的管段壁厚增加11.3%，比普通管段承壓增加25%，達到10 MPa。二是定期識別。每年開(kāi)展高后果區識別和評估，對特定區域每6個(gè)月進(jìn)行排查摸底。將人口密集型高后果區管段作為重點(diǎn)關(guān)注對象，采取管道標識整治、加強巡護管理、預防施工損壞、做好公眾宣傳、完善應急管理、防范打孔盜油等措施。三是風(fēng)險防控。針對管道與城市管網(wǎng)交叉部位編制了17個(gè)現場(chǎng)處置預案。對穿越黃河和自然保護區管段做到“一河一案”等。盡管企業(yè)做了大量工作，但效果并不如人意。主要表現在以下幾個(gè)方面。

高后果區難以從源頭上控制。相關(guān)部門(mén)對高后果區監管分工不明確，責任不落實(shí)。管道規劃與城鄉建設規劃不夠協(xié)調，存在管道用地重復開(kāi)發(fā)、建設項目與管道安全間距不足等問(wèn)題。二是設置保護距離缺少規范要求�，F有《輸油管道工程設計規范》規定管道與居民點(diǎn)和重要公共建筑之間的距離不小于5米，容易形成人口密集型高后果區隱患，存在較大安全風(fēng)險。三是管道敷設僅在建設階段辦理臨時(shí)用地手續，運行階段沒(méi)有取得土地使用權利，管道企業(yè)為此經(jīng)常面對違法占壓、安全距離不足、第三方施工損壞等安全隱患。  

為此建議如下。

將加強高后果區監管寫(xiě)入法律。維護公共安全的重點(diǎn)是消減高后果區風(fēng)險，離不開(kāi)地方政府、相關(guān)部門(mén)和管道企業(yè)在制定國土空間規劃、管道工程選址、管道改線(xiàn)、隱患整治等方面的密切配合。政府應建立管道安全保護監管機構，加強對高后果區的管理，從根本上解決“重復管、沒(méi)人管”的現象。

將推行完整性管理寫(xiě)入法律。美國政府于2002年頒布管道安全改進(jìn)法，要求管線(xiàn)業(yè)者必須對高風(fēng)險區域實(shí)施風(fēng)險分析，執行管線(xiàn)完整性管理方案。建議法律明確政府、部門(mén)和管道企業(yè)推行完整性管理的責任，從路由許可、建設施工、運行維護、應急處置等環(huán)節落實(shí)對高后果區風(fēng)險管控。

在管道周邊劃定保護區域。對管道保護法第十三條和第三十一條進(jìn)行修訂完善，分別設立核心保護區、建筑控制區、應急響應區。修建人口密集、易燃易爆場(chǎng)所要經(jīng)過(guò)安全評估和許可程序，避免新增高后果區。

保障管道企業(yè)用地權利。對管道保護法第十四條進(jìn)行補充完善。按照民法典規定設立管道地役權制度，完善管道通過(guò)利益補償機制，保障管道企業(yè)開(kāi)展巡檢、維修、搶修的用地權利，為有效防止違法占壓和施工挖掘損壞管道提供法律保障機制。

完善企業(yè)主體責任。補充規定管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理及防范高后果區風(fēng)險的責任。管道建設階段優(yōu)化管道路由選線(xiàn)、避開(kāi)規劃區和高后果區、嚴把建設施工質(zhì)量、加強工程質(zhì)量監督，實(shí)現管道本體質(zhì)量管控“關(guān)口前移”。管道運營(yíng)期定期開(kāi)展高后果區識別與評價(jià)，建立高后果區管理數據庫，在高后果區管段采用視頻監控、光纖預警和油氣泄漏監測等技術(shù)手段。

強化政府監管責任。通過(guò)修法明確政府部門(mén)對管道周邊人口密集型建設項目和第三方項目施工管理責任，政府主管部門(mén)、公安部門(mén)對高后果區安全情況進(jìn)行專(zhuān)項監督檢查，開(kāi)展安全宣傳和風(fēng)險告知，開(kāi)展高后果區應急聯(lián)合演練。

 

作者簡(jiǎn)介：龍小東，高級工程師，現任北方管道長(cháng)慶輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法應統籌本質(zhì)安全與外部安全

盧曉東

西部管道甘肅輸油氣分公司

 

管道保護法頒布實(shí)施以來(lái)，我們認真學(xué)法、守法、用法，履行法律賦予的責任與義務(wù)，保障了管道的安全暢通。我們的體會(huì )是：

固化五級聯(lián)防體系。實(shí)施企地共建“平安管道”行動(dòng)計劃，與管道沿線(xiàn)5個(gè)市、11個(gè)縣（區）、49個(gè)鄉鎮、195個(gè)行政村層層簽訂了管道保護協(xié)議書(shū)，鞏固了五級管道保護體系，有效預防第三方損壞事件。深化管道保護宣傳。持續開(kāi)展管道保護及應急疏散知識宣傳，營(yíng)造了群防群治的良好氛圍；完善應急預案，持續開(kāi)展區域聯(lián)動(dòng)、企地聯(lián)動(dòng)的實(shí)戰演練，應急保障能力不斷增強。打好管道安全隱患整治攻堅戰。加強與政府部門(mén)的密切溝通，充分運用部際掛牌督辦、企地聯(lián)合治理等措施，依法整治了大量遺留占壓隱患。

法律的生命在于實(shí)施。近年來(lái)第三方施工損壞、地質(zhì)災害風(fēng)險呈上升趨勢，高后果區數量不斷增長(cháng)，管道保護法部分條款已不能適應變化的形勢。管道周邊修建人員密集場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存場(chǎng)所缺少安全距離規定，不能滿(mǎn)足嚴控新增高后果區的要求，管道一旦失效，由于缺乏應急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴重后果。迫切需要有科學(xué)、權威的依據，以確定合理的安全保護距離。同時(shí)法律缺少本質(zhì)安全和管道完整性管理的相關(guān)內容，在管道高后果區識別、風(fēng)險評價(jià)、完整性評價(jià)及維護維修等方面沒(méi)有作出明確的規定。建議法律應統籌管道本質(zhì)安全與外部安全，補充和完善相關(guān)內容。

明確管道與周邊建筑物保護距離。管道保護法第三十條規定：管道中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止危害管道安全行為，屬于管道保護的“禁區”。第三十一條規定：管道及管道附屬設施周邊修建人口密集型建筑物、構筑物等與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。建議根據管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑分別明確一定距離的管道保護區域，設立核心保護區（5米）、安全保護區（禁止修建人員密集場(chǎng)所）和潛在影響區域（經(jīng)過(guò)評估批準后方可建設）。

增加管道本質(zhì)安全管理內容。建議法律增加管道完整性管理等內容，促使管道企業(yè)嚴格履行主體職責，依法依規開(kāi)展檢測評價(jià)修復工作，提升管道本質(zhì)安全管理水平。同時(shí)提高地方政府對管道完整性管理的重視程度，將油氣管道納入地方規劃，形成國土空間規劃一張圖，尤其是處理好管道與城鎮開(kāi)發(fā)邊界的關(guān)系，從源頭上避免管道地區等級升級或形成新的高后果區，減少高后果區帶來(lái)的公共安全問(wèn)題。

 

作者簡(jiǎn)介：盧曉東，1983年生，高級工程師，現任西部管道甘肅輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法實(shí)施與改進(jìn)建議

唐磊

西南管道蘭州輸油氣分公司

 

在管道保護法實(shí)踐中，我們積極開(kāi)展法律宣傳，努力培育“保護管道，人人有責”“管道安全，我也安全”的社會(huì )環(huán)境。2021年管道沿線(xiàn)開(kāi)展入戶(hù)宣傳14050戶(hù)（次），人數4.5萬(wàn)人（次）；其中，高后果區宣傳戶(hù)數1340戶(hù)（次），人數3920人（次），實(shí)現宣傳全覆蓋。整治管道安全隱患，實(shí)施了蘭成渝輸油管道隴西縣城段改線(xiàn)等多項工程，蘭州輸油站出站3公里管道隱患治理將三條石油管線(xiàn)移至地下20多米以下的盾構隧道內，消減了高后果區風(fēng)險。開(kāi)展高后果區標準化建設，完成隧道地面中心線(xiàn)坐標定位，栽設宣傳告知牌及警示標識等各類(lèi)地面標識330個(gè)，增加隔離欄3100米等。加強對第三方施工挖掘行為管控，積極協(xié)調公路、鐵路、水利等各類(lèi)第三方施工129次，解決違章占壓8處。加強“四防”措施，保持了分公司多年管道光纜無(wú)傷害、無(wú)事故的安全記錄。隨著(zhù)近年來(lái)地方社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些新的矛盾和問(wèn)題又隨之產(chǎn)生，給法律的實(shí)施帶來(lái)諸多挑戰。

一是管道保護管理體制機制不順。管道保護法第五條雖然規定了各級管道保護主管部門(mén)協(xié)調、指導、監督的有關(guān)職責和其他有關(guān)部門(mén)管道保護的相關(guān)工作職責，但實(shí)施情況不夠理想。絕大部分崗位人員為兼職、對業(yè)務(wù)不熟悉，管道保護工作正處于邊緣化。鄉鎮街道等基層政府職責在法律規定中缺位，管道安全監管與管道保護存在交叉、缺位和推諉扯皮現象，相關(guān)規定在管道建設環(huán)節落實(shí)不力。

二是管道用地權利沒(méi)有得到落實(shí)。管道保護法與民法典和土地法在保障土地權利人權益方面的規定存在沖突，致使違法占壓和第三方施工損壞管道現象屢禁不止。管道企業(yè)在開(kāi)展巡護、檢測、維修作業(yè)時(shí)往往遇到一些阻力。特別是進(jìn)行土地開(kāi)挖時(shí)時(shí)常會(huì )遇到“天價(jià)索賠”問(wèn)題。

三是管道保護法第三十條執行難。該條規定在管道兩側各五米地域范圍內，禁止種植深根植物及修建溫室等危害管道安全的行為�，F實(shí)情況是在地方政府發(fā)展農業(yè)經(jīng)濟的主導下，農戶(hù)在自家承包地管道上方種植果樹(shù)和修建大棚，形成實(shí)際的占壓。如臨洮縣國家現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園，大棚占壓管道約900多米，雖然為鋼構骨架，無(wú)實(shí)體墻及加熱設施，但造成了管道日常巡護不暢、外檢測受阻及密閉空間現象。企業(yè)如果不制止，是違法和瀆職行為，但遭到村民反對，清理難度很大。經(jīng)過(guò)多次逐級向政府部門(mén)匯報，反復開(kāi)展管道保護宣傳，但仍然無(wú)法扭轉現狀，最終采取與政府部門(mén)、相關(guān)業(yè)主簽訂管道保護協(xié)議的方式，使占壓成為既成事實(shí)。

針對上述問(wèn)題，對完善法律相關(guān)條款，進(jìn)一步推動(dòng)法律實(shí)施提出幾點(diǎn)建議。

相關(guān)條款增加鄉村兩級管道保護職責，規定發(fā)改（能源）部門(mén)行政執法和監督檢查職責，規定應急管理、市場(chǎng)監督管理等相關(guān)部門(mén)管道保護職責。

相關(guān)條款明確管道臨時(shí)占地補償或賠償原則，為開(kāi)展相關(guān)工作提供法律依據。

對深根植物和溫室進(jìn)行分類(lèi)，避免因界限模糊難以執行，保障管廊帶通視效果。

抓緊制定甘肅省管道保護條例，為加強地方管道保護工作提供法治保障。

 

作者簡(jiǎn)介：唐磊，1986年生，工學(xué)碩士，現任西南管道蘭州輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

用管道保護法指導解決現實(shí)問(wèn)題

章波

西部管道蘭州輸氣分公司

 

隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展，管道保護與城鄉建設之間的矛盾日益凸顯，危害管道安全的事件時(shí)有發(fā)生，反映了法律存在一定的局限性。應及時(shí)修訂完善，解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是解決好管道建設與城市發(fā)展之間的矛盾。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程和油氣管網(wǎng)建設加速推進(jìn)，管道周邊各類(lèi)工程施工活動(dòng)明顯增加，“管地之爭”“城進(jìn)管退”現象逐步升級，管道搬遷、改線(xiàn)情況屢屢發(fā)生，管道安全風(fēng)險點(diǎn)逐年增加。管道保護法第三十一條規定管道周邊修建人員密集建筑物和易燃易爆物品生產(chǎn)儲存場(chǎng)所，與管道的距離“應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求”。由于缺少相關(guān)的國家技術(shù)規范，管道一旦失效，缺乏應急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴重后果，迫切需要制定科學(xué)合理的安全保護距離。

管道工程設計規范需統籌考慮管道建設和公共安全的關(guān)系。目前有關(guān)技術(shù)規范規定了管道與機場(chǎng)邊界距離為20米，管道與加油站距離為30米，管道與居民點(diǎn)和重要公共建筑的距離不小于5米等。上述規定主要從滿(mǎn)足管道施工和日常維護的需要，對公共安全明顯考慮不足。建議在油氣管道中心線(xiàn)兩側各5米的核心保護區范圍之外，根據管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別明確一定距離的管道保護區域。

二是增加對高后果區存量和增量管理要求。由于法律缺少對高后果區管控的規定，一些地方政府部門(mén)在布局城鄉建設時(shí)，雖然避開(kāi)了5米紅線(xiàn)，但近距離規劃建設了大量的建構筑物，形成了高后果區，給管道周邊公共安全埋下了較大隱患。建議管道保護法增加關(guān)于高后果區管理的相關(guān)條款，要求管道企業(yè)定期對高后果區進(jìn)行識別與風(fēng)險評價(jià)。對于人口密集型高后果區，管道企業(yè)可申請獲取土地使用權，采取物理硬隔離方式將管道與建筑物隔開(kāi)。規劃建設部門(mén)嚴格控制管道周邊項目的審批，對可能形成高后果區的建設項目，需經(jīng)過(guò)省、市、縣級管道主管部門(mén)以及管道企業(yè)的同意，經(jīng)管道保護專(zhuān)家評審后方可建設。

三是處理好與相關(guān)法律規定不一致的問(wèn)題。管道工程除站場(chǎng)、閥室是永久性用地，管線(xiàn)部分沒(méi)有土地使用權。管道保護法第三十條規定：管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈等。而民法典規定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)�！辈煌�法律的規定導致管道企業(yè)與土地權利人產(chǎn)生利益沖突。建議解決好管道“臨時(shí)用地、長(cháng)期占用”不合理方式，出臺更為細致的補償標準，并取消管道上方種植深根植物和建設無(wú)基礎大棚的限制。

四是明確政府部門(mén)各自職責形成工作合力。雖然法律明確了主管管道保護工作的部門(mén)，也規定了其他部門(mén)“在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作”，但存在職責界面不清、責任落實(shí)不到位，如當企業(yè)請求協(xié)助處理管道占壓、野蠻施工、管道維搶修作業(yè)受阻等問(wèn)題隱患時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)之間相互推諉，導致問(wèn)題久拖不決。另外，當企業(yè)向有關(guān)部門(mén)報備管道竣工測量圖、管道事故應急預案等資料有時(shí)被拒絕的現象。建議法律明確規定主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責，增加鄉鎮和街道的工作職責。

五是加強管道保護法宣傳與行政執法。管道保護法規定管道企業(yè)“宣傳管道安全與保護知識”，企業(yè)每年為此投入了大量的人力、物力和財力，全社會(huì )管道安全意識有所提高，但效果有限。主要原因是地方政府沒(méi)有將管道保護法列入普法計劃，政府部門(mén)支持和參與不夠，社會(huì )公眾誤認為法律是為保護管道企業(yè)利益制定的，宣傳是企業(yè)行為，在思想上沒(méi)有真正認識到管道保護工作的重要性，沒(méi)有樹(shù)立管道安全保護的意識。建議法律明確規定政府部門(mén)和管道企業(yè)負有共同開(kāi)展管道保護宣傳的職責。同時(shí)，加大行政執法和懲罰力度，提高違法成本，提升法律的威懾力，夯實(shí)管道保護工作根基。

 

作者簡(jiǎn)介：章波，1984年生，高級工程師，現任西部管道蘭州輸氣分公司副經(jīng)理。